Blog
Loi n°2026-005 sur la microfinance au Togo : deux statuts, deux actes uniformes, une même ambiguïté de vocabulaire ?
La loi n° 2026-005 du 24 mars 2026 portant réglementation de la microfinance en République togolaise refond entièrement le cadre juridique de la microfinance au Togo et abroge l'ancienne loi n° 2011-009 du 12 mai 2011 relative aux systèmes financiers décentralisés. Elle s'inscrit dans un mouvement régional. La BCEAO a conduit une révision de la réglementation des systèmes financiers décentralisés, aboutissant à une loi uniforme portant réglementation de la microfinance, adoptée par les instances de l'UMOA en décembre 2023, que chaque Etat membre transpose ensuite en droit interne. Le texte togolais en est la déclinaison nationale.
Parmi les choix de cette loi, l'article 15 dispose que « les institutions de microfinance sont constituées sous la forme de société anonyme à capital fixe ou de société coopérative à capital variable ». Le même article précise que les sociétés anonymes exerçant l'activité de microfinance ne peuvent revêtir la forme d'une société unipersonnelle. Deux questions se posent alors. Quel droit OHADA régit chacune de ces deux formes ? Qu'en est-il du vocabulaire employé par la loi, qui parle systématiquement de « coopérateurs », y compris pour évoquer des institutions constituées en société anonyme ? Traduit-il une confusion juridique ?
Deux formes, deux actes uniformes bien identifiés
La loi répond en réalité elle-même à la première question, dans son article 3 consacré aux définitions. Le point 58 définit la société anonyme comme « un groupement de personnes, tel que défini par l'Acte uniforme de l'OHADA relatif au droit des sociétés commerciales et du groupement d'intérêt économique ». Le point 59 définit la société coopérative comme « un groupement autonome de personnes, tel que défini par l'Acte uniforme de l'OHADA relatif au droit des sociétés coopératives ».
Ces renvois correspondent à deux textes bien distincts de l'espace OHADA. Il s'agit, d'une part, de l'Acte uniforme révisé relatif au droit des sociétés commerciales et du groupement d'intérêt économique, adopté le 30 janvier 2014 à Ouagadougou, qui s'applique aux sociétés anonymes et fixe notamment leur capital minimum à dix millions de francs CFA 1, les organes de gouvernance (conseil d'administration, assemblées générales), le régime des actions et les droits des actionnaires. Il s'agit, d'autre part, de l'Acte uniforme relatif au droit des sociétés coopératives, adopté le 15 décembre 2010 à Lomé, qui régit les sociétés coopératives. Ce dernier acte prévoit deux variantes, notamment la société coopérative simplifiée (SCOOPS), sans conseil d'administration, et la société coopérative avec conseil d'administration (SCOOP-CA). Ce dernier point n'est pas neutre pour la microfinance togolaise, car la loi n° 2026-005 vise explicitement, en son article 3 point 19, le « conseil de surveillance » des « institutions de microfinance constituée[s] sous forme de société coopérative avec conseil d'administration » ; ce qui indique que le législateur togolais a d'emblée envisagé la forme SCOOP-CA plutôt que la SCOOPS simplifiée pour les IMF les plus structurées.
Toutefois, ces deux actes uniformes ne s'appliquent pas de façon isolée. En effet, l'article 12 de la loi n° 2026-005 pose le principe que « les dispositions du droit commun sont applicables aux entités assujetties, tant qu'il n'y est pas dérogé par celles de la présente loi ». Autrement dit, l'AUSCGIE ou l'AUSCOOP constituent le droit commun des sociétés en termes de constitution, de capital, d’organes, de dissolution et de liquidation ; tandis que la loi sur microfinance et sa réglementation prudentielle fixée par la BCEAO et, le cas échéant, la Commission bancaire, forment un droit spécial qui prime en cas de conflit, notamment sur les seuils de capital, l'agrément, la gouvernance renforcée ou les procédures de résolution.
Il est à noter enfin que le choix d'admettre la société anonyme aux côtés de la coopérative n'est pas une nouveauté togolaise en 2026. La loi n° 2011-009 du 12 mai 2011 portant réglementation des systèmes financiers décentralisés, précisée par le décret n° 2013-081/PR du 3 décembre 2013 2, distinguait déjà deux régimes de systèmes financiers décentralisés (SFD) notamment, les institutions mutualistes ou coopératives d'épargne et de crédit (IMCEC) d'une part, et les SFD non constitués sous forme mutualiste ou coopérative soumis aux législations spécifiques régissant leur constitution d'autre part. Un mémoire universitaire consacré à la création d'un SFD au Togo confirme qu'à l'époque, un système financier décentralisé pouvait être constitué sous forme d'une société anonyme, d'une association, d'une ONG ou d'une IMCEC 3. Selon les données du ministère togolais de l'Economie et des Finances citées dans ce même mémoire, le secteur comptait, au 31 décembre 2015, cent quatre-vingt-dix (190) SFD agréés, dont une société anonyme, quatre associations et cent quatre-vingt-cinq IMCEC regroupées en sept réseaux 4. La loi de 2026 ne crée donc pas la société anonyme comme statut possible pour la microfinance togolaise ; elle resserre l'éventail des formes juridiques disponibles, auparavant au nombre de quatre, autour des deux seules formes structurantes que sont la société anonyme et la société coopérative.
2 Décret n° 2013-081/PR du 3 décembre 2013 pris en application de la loi n° 2011-009 du 12 mai 2011 portant réglementation des systèmes financiers décentralisés (République togolaise), article 1er et 2.
3 AKOLLY Sa Linda Maria, Modalités de création d'un système financier décentralisé au Togo : ESPOIR-FINANCE, mémoire de Master en Banque et Finance, 15ème promotion, p. 18 : « Un système financier décentralisé peut être constituer sous plusieurs formes : elle peut être constituer sous forme d'une société anonyme, d'une association, d'une ONG ou d'une IMCEC. »
4Ibid., p. 13, citant : Ministère de l'Economie et des Finances (Togo), Historique de la microfinance, 2015, 3 p.
« Coopérateurs » et société anonyme : amalgame ou vocabulaire maîtrisé ?
C'est la question la plus intéressante sur le plan juridique. En droit OHADA, les deux termes ne sont pas interchangeables. Un coopérateur est, par définition (article 3 point 22 de la loi), le membre d'une société coopérative au sens de l'AUSCOOP ; il détient des parts sociales, à valeur nominale égale, dans un capital variable, et bénéficie en principe du principe démocratique « un homme, une voix », indépendamment du montant de son apport. Un actionnaire, pour sa part, est le titulaire d'actions d'une société anonyme au sens de l'AUSCGIE, dans un capital fixe, avec des droits de vote généralement proportionnels au nombre d'actions détenues.
Si la loi n° 2026-005 n'employait que le mot « coopérateur » pour désigner indistinctement les membres des IMF constituées en société anonyme, il y aurait effectivement amalgame. Or, à la lecture systématique du texte, ce n'est pas le cas. En effet, le législateur a pris soin, dans la très grande majorité des dispositions substantielles, d'accoler les deux termes. On le retrouve par exemple :
Cette récurrence de la formule « actionnaires ou coopérateurs » / « coopérateurs ou clients » traduit une volonté de précision plutôt qu'une confusion. D’ailleurs, le rédacteur distingue bien, à chaque fois qu'une différence de régime pourrait en résulter (dividendes vs. rémunération de parts sociales, par exemple), les deux catégories de personnes concernées.
Cela étant, la vigilance du lecteur reste justifiée pour trois raisons :
Le titre même des institutions et la définition générale de l'activité (article 3 point 1) restent neutres et ne permettent pas, à première lecture, de savoir à quel type de membre on a affaire ; il faut se référer systématiquement aux articles opérationnels pour lever l'ambiguïté.
La philosophie sous-jacente aux deux formes diffère profondément. Dans une IMF constituée en société coopérative, le client type ; souvent une personne n'ayant pas accès aux services bancaires classiques, selon la définition même de l'activité de microfinance à l'article 3 point 1, est en principe simultanément usager et copropriétaire-décideur de l'institution, avec un pouvoir de vote égalitaire. Dans une IMF constituée en société anonyme, en revanche, le client n'est pas nécessairement actionnaire ; les deux qualités peuvent être totalement dissociées, l'actionnariat pouvant être détenu par des investisseurs, personnes physiques ou morales, sans lien avec la clientèle bénéficiaire des services, dans les limites du seuil de détention du capital que la banque centrale doit fixer en application de l'article 18. Le glissement vers la forme SA, permis par la loi pour attirer des capitaux extérieurs et professionnaliser la gouvernance, s'écarte donc, dans son principe même, de l'éthique mutualiste et participative qui a historiquement fondé la microfinance en Afrique de l'Ouest.
Certaines notions restent transversales par nécessité technique, comme celle de « capital social » (article 17) ou d’« administrateur » (article 3 point 2), utilisées indifféremment pour les deux formes alors que leur régime OHADA sous-jacent diffère (capital fixe/actions vs. capital variable/parts sociales). Ce n'est pas une erreur de rédaction ; le droit commun renvoyé par chaque acte uniforme comble ces différences mais cela impose au praticien de toujours vérifier, forme par forme, le texte OHADA de référence avant d'appliquer une disposition de la loi sur la microfinance.
Conclusion
Sur le plan strictement juridique, il n'y a pas d'amalgame, car la loi n° 2026-005 identifie elle-même, dans ses définitions, l'acte uniforme applicable à chaque forme sociale (l'AUSCGIE de 2014 pour la société anonyme, l'AUSCOOP de 2010 pour la société coopérative) et emploie, dans l'immense majorité de ses dispositions opérationnelles, un vocabulaire dédoublé (« actionnaires ou coopérateurs », « coopérateurs ou clients ») qui respecte la distinction entre les deux régimes.
La véritable question, en revanche, est d'ordre plus économique et politique que terminologique. En effet, en consacrant à parts égales la société anonyme et la société coopérative comme véhicules possibles de l'activité de microfinance, le législateur togolais officialise une hybridation du secteur, entre un modèle mutualiste historique fondé sur la propriété collective des usagers et un modèle capitalistique ouvert à des investisseurs tiers.
C'est ce choix de politique publique ; plus que le choix des mots, qui mérite d'être discuté et suivi dans la pratique, notamment sur la question de savoir si les mécanismes de protection des « coopérateurs ou clients » (titre VII de la loi) offrent des garanties équivalentes, quelle que soit la forme juridique retenue par l'institution.